摘 要：作為全過程人民民主的重要實現形式，人民政協在價值內核上與全過程人民民主具有高度契合性，在運行機制、制度屬性和獨特優勢等方面彰顯了全過程人民民主的鮮明特征。因此，在發展全過程人民民主的過程中，要充分發揮人民政協的重要作用：堅持黨對人民政協工作的領導，確保在全過程人民民主中的方向性；發揮統一戰線政治組織優勢，提高全過程人民民主的協同性；推動人民政協協商提質增效，保障全過程人民民主的實效性；加強人民政協平臺載體建設，提高全過程人民民主的參與度。
關鍵詞：人民政協；全過程人民民主；重要實現形式
全過程人民民主是植根于中國文化、國情、民意所產生的新型政治形態，是最能彰顯中國民主政治發展特色的核心理念。人民政協作為專門協商機構，肩負著踐行全過程人民民主的重大使命。分析人民政協與全過程人民民主之間的歷史邏輯、人民政協與全過程人民民主的內在契合，研究人民政協踐行全過程人民民主的內在機理，探討人民政協踐行全過程人民民主的優化路徑，具有一定的學術價值。
一、人民政協作為全過程人民民主重要實現形式的價值契合
全過程人民民主是中國共產黨在堅持馬克思主義民主觀前提下結合中國民主政治發展歷程所探索出的民主化發展新路。以人民為中心是全過程人民民主的本質屬性，是區別于其他民主模式的鮮明特征。人民政協作為具有中國特色的制度安排，在價值內核上與全過程人民民主具有高度契合性，即以人民為中心的價值理念。
（一）價值取向：以人民為中心
1.理論邏輯：以人民為中心是馬克思主義理論的精神實質。實現每個人自由而全面的發展是馬克思主義的終極目標。馬克思、恩格斯認為，“民主作為一種國家形態，是統治階級進行階級統治的工具?！睂崿F每個人自由而全面的發展，要通過革命推翻資產階級統治從而獲得解放，并建立以生產資料公有制為基礎的新社會。自誕生之初，馬克思主義就以實現全人類解放為目標，并主張通過暴力革命打破舊的國家機器，建立共產主義社會，讓人民共享社會發展成果。此外，歷史唯物主義認為人民群眾是歷史的創造者，既是社會物質財富與精神財富的創造者，又是社會變革的決定力量。由此可見，馬克思主義理論中蘊含著豐富的以人民為中心的思想。
2.實踐邏輯：以人民為中心是中國共產黨治國理政的基本遵循。以人民為中心是中國共產黨的根本政治立場和重要價值準則，貫穿于中國共產黨帶領全國人民進行革命、建設和改革的全過程。中國共產黨成立以來，為改變人民受壓迫和奴役狀態進行不懈奮斗，取得了新民民主革命的勝利，實現了民族獨立和人民解放。新中國成立之后，中國共產黨堅持以人民為中心的價值理念，通過制度設計保障人民參與國家事務管理，真正成為國家的主人。鄧小平同志把“人民擁護不擁護，人民贊成不贊成，人民高興不高興，人民答應不答應”作為判斷各項工作根本尺度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出“以人民為中心”的發展思想，并將其貫穿到治國理政的方方面面，不斷滿足人民群眾的美好生活需求。
（二）全過程人民民主是踐行以人民為中心的最新理念
全過程人民民主是進入新時代中國共產黨人對于人民民主在理論層面和實踐層面所形成的新理念和新機制的最新概括。從過程角度來說，全過程人民民主是一種混合型的民主形式，構建起民主選舉、民主協商、民主管理、民主決策、民主監督在內的民主實踐鏈條，這五大民主形式環環相扣、相互銜接，共同作用于民主政治實踐過程中，超越西方的間歇性民主。從范圍角度來說，全過程人民民主理念運用于國家和社會生活的所有領域。人民群眾既可參與國家層面的宏觀決策，也可參與社會層面各領域的微觀事務管理。全過程人民民主的理念運用于國家各項政策法規的出臺、社會公共事務的管理、公共權力使用的規范等方面，貫穿于國家政治、經濟、文化、社會、生態等所有領域，切實維護人民群眾各方面的民主權利。
（三）人民政協是踐行以人民為中心的制度安排
追溯人民政協發展歷史，其成立與統一戰線的發展密切相關。人民政協吸納大量愛國人士參與國家事務管理和決策，既發揮統一戰線的作用，又為各界人士參與政治生活提供渠道，兼具“統一戰線”和“協商機構”雙重屬性。人民政協通過發揮自身組織優勢、制度優勢，為人民群眾全過程參與民主實踐搭建平臺。人民政協的產生、發展、壯大的進程是中國共產黨堅持以人民為中心、探索保障人民當作主形式的集中體現。
二、人民政協作為全過程人民民主重要實現形式的內在機理
作為全過程人民民主的重要實現形式，人民政協擁有獨特的自身優勢、健全的運行機制、鮮明的制度安排，體現了全過程人民民主的內容和特征，確保全過程人民民主理念落實到位。
（一）人民政協的運行機制彰顯了全過程人民民主的全鏈條特征
1.政治協商、民主監督、參政議政各自均形成系統貫通的運行程序，確保民主運行流程的完整性。政治協商是人民政協成立之初就肩負的職能。政治協商的主要內容在于對國家重大方針政策及社會生活各領域中的重要問題、愛國統一戰線中的其他問題進行協商討論并提出建議，在決策過程中發揮凝聚共識、溝通交流、信息傳達等作用。通過中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、政協各種會議、政協委員列席人大會議等形式，構建制度化、程序化的參與鏈條。民主監督是人民政協三大主要職能之一，也是中國共產黨和民主黨派開展合作的重要內容。作為我國社會主義監督體系的重要組成部分，民主監督的層級范圍較高、專業程度較強，是對國家法律法規的實施、各項重大政策的貫徹執行以及國家機關及其工作人員的工作進行建議、批評。為更好履行民主監督職能，人民政協充分發揮自身專業化優勢，運用多種形式對重點領域的突出問題開展協商式監督。當前，各地政協委員應邀擔任政府機構的特約監督人員或委派民主監督小組開展監督的做法較為普遍。杭州市聚焦完善市域突發公共衛生事件應急響應體系等4個專題開展全會聯組討論協商，緊扣加強疾控體系建設等8個方面開展委派民主監督小組監督，助力奪取疫情防控和經濟社會發展“雙贏”。參政議政是為適應國家經濟體制轉型和社會經濟發展發展需要而產生的職能。參政議政的主要內容在于對國家的重要問題以及群眾普遍關心的主要問題進行調查研究、反映社情民意，進行協商討論、提出意見和建議。為了更好履行參政議政職能，通過提案制度、社情民意制度、各類協商活動等形式，構建全鏈條式的機制流程。提案制度是參與參政議政最重要的方式。政協委員廣泛聯系群眾，了解群眾急難愁盼問題，進行全方位的調研，形成相關調研報告并以提案的形式建言資政，并持續跟蹤落實情況。杭州市政協把協商民主貫穿提案辦理全過程各方面，探索建立“政協領導牽頭辦理、專委會分工負責、政協委員全程參與、提案督辦全面覆蓋”的提案辦理全鏈條機制，成效顯著。2022年，提案建議采納率達95.7%，落實率達90.8%，委員對提案辦理的滿意率達100%。政協協商、參政議政、民主監督三大職能立足各自履職內容，通過完整、系統的制度設計與程序建設，在各個運行環節注入民主元素，推動履職制度化、規范化建設，確保民主運行流程的完整性。
2.政治協商、民主監督、參政議政三者共同形成全鏈條式的運行程序，確保民主環節要素的完整性。在履職過程中，人民政協將民主環節串聯一起，形成完整閉環的民主程序。人民政協通過履行政治協商職能，在黨和國家出臺重大決策之前，積極參與民主協商，了解政策的具體情況，將社會各界意見建議傳達給黨委政府。人民政協通過履行參政議政職能，在黨和國家重大決策執行過程中，積極參與民主決策，將政策執行的相關情況和群眾意見建議以提案或者社情民意的方式反映給相關政府機構。人民政協通過履行民主監督職能，對黨和國家重大決策及其落實情況進行廣泛監督，確保決策的科學性和民主性。雖然三大職能的功能作用和履職方式都各不相同，但三者是相互聯系、相互銜接的，共同作用于人民政協制度運行的全過程，形成全鏈條式的實踐程序。
（二）人民政協的制度屬性彰顯了全過程人民民主的全方位特征
全過程人民民主具有全方位的特征，通過健全的制度設計，保障人民全方位的民主權利。人民政協制度植根于中國的文化、中國的國情、中國的實踐，具有鮮明的中國特色，在我國政治生活中具有重要的地位。由于特殊的制度屬性，人民政協在治國理政中具有獨特的作用，彰顯了全過程人民民主的全方位特征。
1.統一戰線層面：作為愛國統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的重要機構，人民政協具有鞏固政治基礎、擴大政治共識的作用。統一戰線是立足共同的政治基礎上，不同社會政治力量為了共同的利益目標而組建的政治聯盟。作為愛國統一戰線組織，人民政協具有較強的吸納能力，能較好處理統一性和多樣性的關系，體現出求同存異、兼收并蓄的價值理念，充分彰顯了全過程人民民主理念。一方面，人民政協具有廣泛的代表性。人民政協最具代表性的做法就是界別的設置，并且根據社會發展需求和社會結構關系變化及時靈活調整，不斷強化政協的吸納能力，增強界別的代表性。全國政協第十四屆委員會設立34個界別，包含國家和社會中的所有黨派和社會力量。人民政協的內部構成體現了團結聯合的顯著特征，能夠調動一切積極因素，凝聚人心智慧，為實現中國式現代化貢獻力量；另一方面，人民政協具有巨大的包容性。愛國統一戰線內部組成復雜，涉及多方利益關系，如何處理協調各方關系影響著國家社會的和諧穩定。結合中國發展實際，中國共產黨通過愛國統一戰線組織和人民政治制度，不斷鞏固和擴大共同政治基礎，充分發揚民主和尊重差異，最大限度地兼顧各方利益，畫出最大同心圓。
2.民主政治層面：作為發揚社會主義民主的重要形式、社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，人民政協能推動民主政治發展，激發民主政治活力。作為發展程度最高的協商民主形式，人民政協協商在社會主義協商民主發展過程中具有關鍵作用，既能團結聯合社會各界人士參與協商活動激發民主政治活力，又能發揮樞紐功能推進協商民主體系整體發展。一方面，以政協協商為代表的協商民主是全過程人民民主的重要實現形式，實現公民有序參與政治生活。協商民主強調通過廣泛溝通協調在公共決策中形成公共理性，實現個體偏好的調整以達成共識。在這個過程中，協商民主需要憑借廣泛的社會參與、充分的理性、高度的信息公開，實現最大限度的凝聚共識。社會主義協商民主以新型政黨制度為重要制度載體，以人民政協為主要組織平臺，能最大范圍內理順各方關系，吸納整合各方意見，滿足公民持續參與政治生活需求，激發中國式民主政治的發展活力。在人民政協中，社會各界代表人士通過參與多樣化的會議，如政協全體會議、專題協商會等對于國家和社會中的熱點問題進行考察、調研，提出具有針對性的意見。此外，人民政協搭建起全方位的履職平臺，不斷創新協商形式，為廣泛聯系群眾、擴大群眾參與、更好履行職能提供了有力支撐。隨著數字化技術的不斷發展，杭州市政協不斷推進數字杭州政協建設，創建政協履職新平臺，開展“云協商”“云建言”“云學習”等履職活動，實現“面對面”與“端對端”“屏對屏”的優勢互補、數字賦能。2022年圍繞12個主題開展網絡議政，委員參與6089人次，提出建議5385條，各界群眾提出建議1216條，極大地調動了公眾參與民主政治的積極性。另一方面，人民政協在推動協商民主發展過程中具有示范引領作用。在我國，協商民主共有七大渠道，但其中制度化、專業化程度最高、協商經驗最為豐富的就是政協協商。協商是人民政協的主責主業，也是開展工作的重要方式。作為專門協商機構，人民政協承載著凝聚社會共識、廣泛聯系群眾、踐行全過程人民民主的職責使命。由于其重要地位作用，人民政協在發展協商民主過程中具有示范引領作用，能充當樞紐強化七大協商渠道的銜接配合，完善社會主義協商民主體系。當前，各地政協不斷完善協商平臺建設，發揮串聯、引領其他協商渠道作用，加強七大協商渠道之間的銜接配合，協同推動協商民主廣泛、多層發展。如杭州市積極推動政協協商與基層協商的銜接配合，以民生議事堂建設為抓手，召開全市政協工作推進會，發布民生議事堂優秀協商案例和重點協商項目，實現民生議事堂全市鄉鎮（街道）全覆蓋。此外，探索在行政村、社區、商圈等建立協商驛站3048個，將協商平臺搭建在老百姓家門口，解決最后一公里的問題，組織邀請委員和基層群眾圍繞身邊民生小事開展協商活動。
3.國家治理層面：作為國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排，人民政協服務于黨委政府中心工作，彰顯中國政治制度優越性。一方面，人民政協通過自身運行機制，服務黨委政府中心工作，解決社會治理問題，維護社會和諧穩定。人民政協成立之初就是為了服務黨和國家的制度設計安排，在國家治理方面承擔著重要責任。進入新時代以來，我國社會主要矛盾發生重要變化，人民群眾對美好生活的向往與政府公共政策的供給存在脫節現象，對國家和政府的治理能力提出了更大的挑戰。而人民政協可憑借自身的獨特優勢和完善的運行機制，有效解決人民群眾急難愁盼的問題，緩解民眾與政府之間的緊張關系。如政協委員通常圍繞經濟社會發展的熱點問題進行調查研究，并以此為基礎撰寫提案，提交至相關部門引起重視。政府部門對于政協委員的提案也會積極回應，及時采取相關措施予以解決。此外，人民政協通過召開各種形式的協商會議，廣泛聽取人民群眾心聲，多渠道征集意見建議，為黨委政府制定政策提供借鑒參考。杭州市政協聚焦民生福祉改善，突出民生實事“政協議”特色，組織開展2023年民生實事項目協商，向社會征集選題建議212條，經梳理形成7個方面14條建議，為市政府確定民生實事候選項目提供決策參考。此外，組織相關政協委員及專家學者圍繞城鄉共同富裕、疫情防控、亞運會召開等問題進行討論，提出具有針對性的意見建議。另一方面，人民政協憑借巨大的包容性將多元治理主體納入其中，為各治理主體提供合作交流的平臺，拓展政治參與空間。由于社會治理問題的紛繁復雜，單單依靠政府力量難以對應，需建立起多元主體協同共治的合作機制。而人民政協在協商、決策、管理、監督等民主環節均已形成完整系統的運行機制，有助于增加多元治理主體的協同性，為各治理主體開展協同共治提供組織保障、資源保障、制度支撐。然而，實現多元治理主體協同共識，不僅僅依靠政策制度等行政力量的保障，還需建立起常態化的運行平臺和規范化的運行機制。人民政協依靠其強大的吸納能力，將多元治理主體代表組織起來加入政協隊伍，并通過完善的制度機制為治理主體參與提供保障，實現了社會力量廣泛參與國家治理的目標，踐行了全過程人民民主的理念。
（三）人民政協的獨特優勢彰顯了全過程人民民主的全覆蓋特征
全過程人民民主具有全覆蓋的特征，覆蓋國家和社會生活的全部領域和環節。人民政協是具有中國特色的制度設計，將民主意識和民主方式運用于國家和社會生活的所有層面，實現參與對象和參與領域的全覆蓋。
1.人民政協擁有完備的組織體系。從組織結構角度來說，人民政協經過多年發展形成了縱橫貫通、覆蓋面廣的組織體系。在縱向上，人民政協設置了從全國到地方的四級組織架構，每個層級配備了專門工作人員開展日常工作。在橫向上，各級政協下設多個專門委員會和多個界別。這樣的機構設置有利于人民政協圍繞國家社會生活各個方面開展調研、協商，實現民主內容覆蓋所有領域。全國層面有全國政協針對國家和社會發展重大問題進行廣泛協商討論；地方政協通過搭建各類協商平臺履職職能，為人民群眾解決與自身利益密切相關的問題。從委員構成角度來說，政協委員具有廣泛的代表性，包括了所有黨派、社會團體和行業界別，盡可能將社會上一切代表人物涵蓋其中。許多政協委員都是某些領域的資深專家學者，能夠立足專業優勢，跳出既定思維模式以非政府人員的身份，從不同的角度提出建設性的意見。人民政協利用組織優勢，從整體上收集整理各個團體和界別的意見，形成對相關問題的完整看法，尋求最好的解決辦法。
2.人民政協擁有健全的制度保障。在我國社會主義協商民主體系中，人民政協的制度化和規范化建設較為到位，為踐行全過程人民民主奠定堅實的制度保障。一方面，作為我國重要政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度從國家制度層面確保人民政協協商的作用地位。另一方面，人民政協已形成涵蓋政協履職工作、內部管理、運行機制等多方面的系統化制度架構，極大提升政協協商的制度性和規范性，確保政協協商有序高效運行。
3.人民政協擁有豐富的協商經驗。人民政協誕生以來不斷探索創新協商形式，為政協協商活動開展提供更多渠道和平臺。一是打造了全方位的履職平臺。各地政協結合地方實踐，搭建了將近20多種履職平臺，如委員會客廳、委員工作室、請你來協商、民生議事堂等，廣泛聯系群眾，更好的開展履職活動。二是形成了多樣化的協商形式。人民政協形成了以常態化會議為核心，以專題協商會議和雙周協商座談會議為重點，以界別協商、網絡議政協商等為補充的多樣化協商形式，構建全方位的協商格局，助推全過程人民民主的實現。
三、人民政協作為全過程人民民主重要實現形式的基本路徑
（一）堅持黨對人民政協工作的領導，確保在全過程人民民主中的方向性
一是各級黨委政府要重視和加強對人民政協工作的領導。各級黨委政府要加強對政協工作的政治領導、組織領導，為人民政協工作開展營造良好氛圍。堅持用黨的創新理論最新成果指導政協工作，引導各民主黨派和社會各界人士在思想政治上與黨中央保持一致，夯實共同政治基礎。發揮黨組織的組織協調作用，在政協隊伍建設、組織體系建設、輿論宣傳工作等方面，與相關職能部門形成合力。二是各級政協組織要自覺接受黨的領導。各級政協組織要肩負起政治職責，加強黨的組織建設，貫徹執行好黨的各項方針政策，更好發揮政協黨組織在政協工作中把方向的作用。主動積極接受黨對政協組織的領導，將黨的領導用科學民主方式貫穿于履職工作的全方位。圍繞黨委政府中心工作制定工作計劃，使政協工作更好服務于國家和社會發展，充分彰顯人民政協凝心聚力的重要作用。三是各級政協黨組要完善制度規范建設。通過健全和完善制度規范建設，確保政協黨組織的核心領導作用，以保障黨的路線、方針、政策在人民政協內部得以貫徹落實，推動人民政協在黨的領導下高效開展各項工作。
（二）發揮統一戰線政治組織優勢，提升全過程人民民主的協同性
一是正確認識凝聚共識的重要作用。在不同的歷史時期，圍繞黨委政府的中心工作，人民政協的工作重心有所不同。進入新時代以來，社會價值觀日趨多元化，凝聚社會共識任務更加重要。要進一步完善制度設計，把凝聚共識嵌入人民政協履職工作的全過程，通過協商活動匯集各方意見，最大限度形成社會共識，增加社會各界的協同性，形成踐行全過程人民民主的良好氛圍。二是構建和完善凝聚共識機制。要進一步完善政協委員凝聚共識機制建設，通過開展評優、表彰等形式，激發政協委員履職積極性。
（三）推動人民政協協商提質增效，保障全過程人民民主的實效性
一是推動政協協商制度化規范化發展。重視政協協商程序規則建設，完善相關工作辦法和工作規則，制定具體的操作程序，明確協商議題、協商形式、協商流程等內容，避免協商活動流于形式。如杭州市政協完善協商主干制度，制定市政協協商工作規則，對協商內容、形式、程序等作出規定，并修訂完善政協工作制度48項，覆蓋黨的建設、履職工作、組織管理、內部運行等各方面。二是創新豐富人民政協的協商形式。隨著數字化技術的廣泛運用，網絡議政正逐漸成為一種新興的協商形式。依托互聯網平臺，暢通民意征集機制，通過在微博、微信公眾號、官方網頁進行留言、跟帖、對話等方式，增加政協協商互動性和開放性。三是完善政協協商與黨委政府中心工作的銜接機制。要積極推動人民政協與黨委政府中心工作相銜接，建立定期工作匯報機制、多方參與的督辦機制，切實增加政協協商工作的實效性。如杭州市政協積極推動政協協商與黨委政府工作相銜接，與市委、市政府聯合印發政協履職工作計劃、制定政協協商重要協商建言采納落實反饋工作辦法，提高政協協商效能。
（四）加強人民政協平臺載體建設，提高全過程人民民主的參與度
一是因地制宜創新平臺載體。按照“因地制宜、逐步推進”的思路，在保證建設質量的基礎上，全面推進鄉鎮（街道）“民生議事堂”建設。同時，在此基礎之上，積極鼓勵有條件的村和社區根據地方特色設立“協商驛站”，尤其是政協協商資源比較集中的地區，真正實現把協商平臺搬到老百姓家門口，解決政協服務“最后一公里”的問題，延伸政協工作觸角，為基層群眾參與協商活動搭建平臺。如杭州市西湖區政協建設多種類的“民生議事堂：在鎮街層面搭建“民生議事堂”基礎上，在村社層面打造“民呼我為·協商驛站”子品牌，在平臺園區層面打造“助企惠企·協商驛站”子品牌，進一步推動政協協商向社區和小區延伸，切實助力村社治理、民生改善。二是多措并舉強化保障機制。在程序設計方面，出臺平臺建設相關指導意見，明確協商主題、協商頻次、協商流程，制作操作流程手冊。利用數字化技術優化平臺流程設計，構建“調研—選題—調研—協商—移交—監督”環節貫通的全鏈條協商程序；在制度建設方面，要建立相應的考核激勵機制，定期對于協商平臺載體運行情況進行考察，及時通報情況。對于運行效果較好的平臺載體予以表彰，并向外推廣經驗做法；對于運行效果不理想的平臺提出整改意見，跟蹤整改意見落實情況。從程序設計和制度建設等方面等保障政協協商平臺載體高效運行的長效機制。
