摘  要：政協委員參與基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化以及加強人民政協工作的必然要求。習近平總書記強調，涉及人民群眾利益的大量決策和工作主要發生在基層。面對經濟社會轉型和社會利益多元化，更加需要發揮政協委員在基層治理中的協商民主作用。當前，溫州市政協委員參與基層治理有其獨特優勢，搭建“請你來協商”“民生議事堂”“協商驛站”等平臺，通過委員下沉至一線，依托委員界別資源積極參與基層民生服務、治理協商以及共富建言，促進基層有效治理。政協委員在下沉過程中，仍然面臨力量不足、融合不夠等問題，若要實現政協委員助力基層治理，需加強政協委員植入基層群眾、嵌入基層組織、融入基層活動，將政協制度優勢轉化為基層治理效能。

 關鍵詞：政協委員 基層治理

 一、政協委員參與基層治理的獨特優勢

 習近平總書記提出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商?！眳f商作為人民政協的重要理念和主要方式，對協商民主建設、推進全過程人民民主、加快國家治理能力和治理體系現代化具有不可或缺的重要意義，也為政協委員參與基層治理明確了履職路徑。

  （一）組織優勢：集一致性、多樣性于一體

 “治國安邦，重點在基層、難點在鄉村、支點在社會”。人民政協是國家治理體系的重要組成部分，推進政協嵌入基層社會治理，是充分發揮政協組織優勢，開創基層治理新格局的重要舉措。人民政協要“把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為中心環節，堅持團結和民主兩大主題，提高政治協商、民主監督、參政議政水平，更好凝聚共識”?！耙_處理一致性和多樣性的關系。一致性是共同思想政治基礎的一致，多樣性是利益多元、思想多樣的反映，要在尊重多樣性中尋求一致性，不要搞成‘清一色’?！?/span>

 政協組織的一致性體現在黨的統一領導，共同的政治思想基礎。政協委員由不同民族、不同黨派、不同宗教信仰的人組成的團結型群體，在推進團結與民主的目標中，在黨的領導下凝聚組織共識。沒有共同的政治思想基礎，就沒有共同的發展目標，也無法建立相同的方向和共同的事業。因此，政協組織著眼于維護和鞏固共同思想政治基礎一致性，加強思想政治引領，化解矛盾、超越分歧、凝聚共識。政協組織的一致性還在于最大程度團結積極力量、爭取中間力量、轉化消極力量，團結一切可以團結的力量，爭取一切可以爭取的基礎。

 政協組織的多樣性體現在政協委員多樣性。政治吸納是政治系統為保持有效運轉，從社會系統吸收優勢群體參與到政治中來而進行的一種政治行為。人民政協由界別組成，并通過界別實現政治吸納功能。在一定吸納目標下，政協通過設置界別，對各界社會精英人士進行有選擇、有分類的政治吸納。一方面，設置界別吸納相應的社會精英人士，體現為政策導向性；另一方面，滿足社會政治參與的需要，體現為政策適應性，因此，政協委員參與基層治理本身也是基層一員，具有代表性。

 （二）資源優勢：集包容性、平等性、開放性于一體

 “有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦?！痹谕七M國家治理體系現代化的進程中能夠擴大政治參與、減少政治阻力、維護社會穩定。政協委員是我國政治生態中的特殊群體，能夠反映和協調各方的特殊利益，在聯系各方階層人士方面具有較大的資源優勢。

 政協委員囊括五十六個民族、五大宗教、港澳臺同胞、海外華僑華人，共有34個界別，最大限度地覆蓋全國各族各界群眾，有利于了解多數人的意見，掌握整個社會的基本情況。對于基層治理而言，政協委員是專家學者、企業家、干部、基層工作者，能夠對社會治理中的難點熱點痛點問題提出見解和意見。政協委員追尋民主、關注民生，為人民群眾的公平正義而努力，能夠為基層治理提供自己的力量。政協委員屬于社會中的精英分子，有較高的文化素養和專業素質，可以利用自身的影響力和各種資源為基層治理建言獻策。同時，在專業領域當中，政協委員擁有話語權，在推進基層治理的過程中，能夠提供智力支持。

 治理理論認為，在一個基層治理網絡中，只要能夠最低限度地滿足治理網絡中的每個群體，包括網絡召集人（國家）、網絡參與者（國家、市場、社會）和網絡服務對象（公民）的需求，網絡有效性就能得到充分實現。政協委員作為維護共同政治思想、維護群眾利益的代表者，參與基層治理能夠充分利用其社會網絡關系和社會網絡資源，為基層治理創新貢獻政協力量。政協委員在參與過程中，能夠充分吸收和容納基層多元主體的協商，同時以其縱向的界別資源和橫向的界別聯動，助力基層有效治理。

 （三）功能優勢：集協商、監督、參與、合作于一體

 在中國特色協商民主體系中，政協協商是唯一可以與其他重要協商民主形式產生制度化互動互構的協商形態，從而發揮縱向溝通中央、地方和基層，橫向聯通政黨、政府和社會的“樞紐”效應，在協商民主體系中起到模式示范的作用。政協協商既是政協的基本職能之一，又是協商民主建設的主要內容，政協委員參與社會治理、基層治理擁有更為廣闊的空間。

 基層治理需要發揮包括政協委員在內的社會力量的監督作用。政協監督是對社會公眾關注的重大問題進行監督調查，對各級人民代表大會和政府工作提出建議和批評。從價值邏輯來看，政協監督是全過程人民民主的價值體現。實踐主體上，政協委員作為全過程人民民主的參與者、實踐者、推動者，代表界別群眾踐行人民民主；監督內容上，堅持以人民為中心的理念，聚焦黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實，反映群眾意愿和要求；方法路徑上，能夠通過視察、提案、信息等多種形式，發揮其地位超脫性、主體多樣性、內容廣泛性、方法靈活性、目的合作性等優勢；價值目標上，人民政協民主監督的本質是人民的監督，彰顯了人民民主真諦。

 長期以來，政協主要停留在縣以上層面，真正下到基層并不多，導致“政協”與“基層”之間的“隔”，政協委員向基層特別是鄉村基層下沉顯得尤為重要。早在2009年6月，中共浙江省委政協工作會議就提出：“要著眼于推進政協協商民主的創新發展，研究探索政協工作向基層延伸的有效形式和途徑，使政協在民主團結方面發揮更大作用?！鄙虾Ｊ杏?span style="color: rgba(51, 51, 51, 1); font-family: "Times New Roman"; font-size: 16px">2021年4月22日召開政協委員參與基層社會治理工作推進會，下發《關于推動政協協商與基層協商有效銜接，更好發揮政協制度優勢和治理效能的指導意見》和《推進政協委員參與基層社會治理實施辦法》。這些措施都促進了政協委員向基層下沉，在下沉的過程中不同地區基于其自身環境和條件創新出不同的下沉機制和協商方式方法。

 （四）角色優勢：集收集民意、參政議政、提案建議于一體

 了解和反映社情民意，是人民政協履行職能的重要基礎和關鍵環節。政協委員是社情民意的“直通車”，轄區群眾民意訴求收集、督辦、回訪等內容，政協委員全閉環監督，對簡單問題即時辦理、專業問題分類轉辦、難點問題重點督辦，有了政協委員與群眾的參與，由“接訴即辦”向“提訴先辦”轉變。政協提案是政協委員就社會熱點、難點問題所提出的具體意見和建議，它反映著廣大人民群眾的期待和訴求，政協提案對于完善政策、調整政策方向、適應形勢變化，起到了重要的作用。此外，政協委員通過提案建議參與協商和決策。

 政協角色的精準定位是政協委員參與治理的基礎。除界別身份和協商本職外，政協委員參與基層治理時，根據自身履職情況將其角色定位為四種類型：收集民意的問詢者、提交建議的傳達者、政策執行的監督者、參與基層的決策者。如表1所示，對130位政協委員的調查和訪談中，我們可知：有118位委員通過收集民意與基層群眾產生實質聯系，占比為90.77%；115位委員認為自己除了收集民情社意，更是提案建議的傳達者，這部分委員認為“除了傾聽民意，了解民情，更要解決民需，能夠真實反映群眾問題，并推動問題及時解決，才是委員參與基層治理的目標”。90位委員主要承擔民主監督員職責，尤其是政策執行以及村級重大事務的監督，這部分委員占比69.23%，他們普遍認為，“協商議事是委員履職的常態，民情社意每天都有很多，部分能夠立馬解決，部分能夠成為提案，反倒是民主監督更需要加強”。政協委員本身不具有決策權，在基層事務的參與過程中，他們參與重大事項的協商討論，但不具有決定權，有37位委員在實際參與過程中對于解決基層問題，對策建議的采納，充當著“決策角色”，這部分委員占比較少，為28.46%，這也與政協委員權利相適應。

表1  政協委員參與基層治理的角色定位（單位：個；%）

 二、政協委員參與基層治理的溫州探索

 作為改革發展的先行地，浙江省政協面臨著諸多全新挑戰。能否成功化解“先行煩惱”，助力新發展階段的改革向縱深繼續推進，成為浙江發展中繞不開的一道中國式“時代之問”。為回答上述問題，本文以溫州市“政協委員下沉，參與基層治理”為主題，對130位政協委員進行調查、進村社訪談，梳理并總結溫州市政協委員參與基層治理的現狀。

 （一）政協委員參與基層治理的平臺

 2018年7月，浙江省政協打造“請你來協商”平臺，選擇在6個縣級政協的試點工作正式啟動。2019年3月26日，浙江省委專門印發《縣（市、區）政協開展“請你來協商”平臺建設工作的指導意見》，明確要求在全省推開這項工作，更好發揮政協專門協商機構作用，由此“請你來協商”成為區縣聯系基層群眾的重要載體。統計數據顯示，2020年底，溫州市開展“請你來協商”181場，黨委政府一把手參與“請你來協商”28場。例如，7月24日上午，鹿城區委書記參加“請你來協商·文明城市創建大家談”活動，與區政協委員、專家學者、市民代表面對面，與網友在線互動。通過這次“請你來協商”，政協委員明察暗訪發現的垃圾分類等具體問題得到有效解決，群眾參與創建的共識空前凝聚。

 同年，“民生議事堂”作為市縣政協協商的創新平臺，于2021年8月在全省推開，溫州市將區縣委員下沉至鎮街，在鎮街設政協委員履職小組，并以“民生議事堂”為議事協商的載體開展基層協商活動。民生議事堂協商議事以鎮街為單元，打造“民生議事堂”、委員工作室、社情民意信息聯系點“三位一體”建設，有利于推動政協協商向基層延伸，積極反映社情民意，發揮牽頭委員作用，委員履職向基層拓展，進一步了解民情、集中民智、維護民利、凝聚共識，把政協制度優勢轉化為基層社會治理效能。2022年底，全市建有“民生議事堂”190個，成立委員履職小組190個，已建成三位一體點143個，一年來開展“民生議事堂”協商活動375場。在此基礎上，龍灣區推進“政協綜合體”建設，提升標準，擴容升級，以“1+N”模式設定“一廊一堂一室一站一點一屋一組”為基本配置（即政協文化長廊、民生議事堂、委員工作室<會客廳>、委員驛站、社情民意信息聯系點、政協書屋、鎮街政協委員履職小組）。

 “協商驛站”是市縣政協將協商觸角延伸至最接近群眾的一站，也是打通基層“最后一百米”的探索創新。2022年，溫州市制定出臺《關于推進“協商驛站”建設的實施意見（試行）》后，全年共建成村社“協商驛站”428個。通過“組織調整+委員自選”，按照居住地、工作地、聯系地、幫扶地等原則，將鎮街政協委員履職小組成員下沉至村社“協商驛站”，每個村社設駐站委員2名。當前，景山街道社區“協商驛站”實現全覆蓋，Tu委員說道，“作為J社區的駐站委員，同時也是電視臺人民問政的監督員，我希望能借此多進基層、多進驛站，以定期進站接待的方式，了解社情民意，為景山的工作發聲、發力?！?span style="color: rgba(51, 51, 51, 1); font-family: "Times New Roman"; font-size: 16px">F社區書記也提到，“社區的工作，無時無刻不在協商調解。但沒有總結、缺乏提煉?！畢f商驛站’將是一個新的起點，能梳理更具體的案例，提供更詳實的經驗。同時政協委員、社區書記的關注接待，可以讓居民獲得更多存在感、滿足感?！?/span>

 （二）政協委員參與基層治理的陣地

 從上述案例中，我們可以看到，從區縣“請你來協商”延伸至鎮街“民生議事堂”、村社“協商驛站”，縱向的政協協商平臺已建成，政協委員也逐級下沉到基層。在表2中，130個委員樣本數據也顯示，42位委員表示他們在基層參與協商時會在專門的協商場所開展協商活動，占比為32.31%，這與委員工作站/室建設的要求一致，但建立專門的協商場所或陣地，要求村社具備一定的基礎條件。還有38位委員表示開展協商活動一般與矛調室、志愿服務中心、新時代文明建設實踐中心等共用協商場所，占比為29.23%；從當下“協商驛站”建設點情況來看，村社驛站多為融合場所和陣地，與村社議事廳、調解室、會客廳等融為一體。隨機場所開展協商是鎮街和村社協商最為常見的方式，例如田園協商、長廊協商、街頭協商等，有委員笑稱：“站在涼亭就能解決老百姓的問題，蹲在街頭也能解決難題，但這些僅限于日常生活問題，能夠實現即辦。碰到整個村的發展問題、涉及老百姓直接利益問題，還是需要固定場所，即使是普通會議室?！边@也說明，協商的本質在于商，重點是發現問題后的協商、建議與反饋，但針對重要的專題協商，協商陣地仍然不可或缺。

 130個委員樣本還顯示，有86名委員通過委員工作室參與“請你來協商”，占比為66.15%，委員工作室作為委員陣地建設一直沿用，委員工作室除市縣外，鎮街也對口設置委員工作室，這也使得政協委員履職能夠直接到達基層。有100位委員通過“民生議事堂”直接參與協商，占比為76.92%，這也說明作為基層治理“上傳下達”的中間樞紐，鎮街議事協商不論是在協商議題、協商能力、協商方式上都是較為有效的議事協商。僅有54人參與協商“協商驛站”的直接協商，占比為41.54%；一方面，囿于驛站初建，大部分協商活動還未展開，但每月一次集中民情接待機制建成；另一方面，重大議題一般在驛站難以達成協商共識，將升級為鎮街“民生議事堂”協商。除以上三類協商平臺外，界別協商在當前占比仍然最大，為86.95%，界別活動不僅是委員身份的代表，也是集中解決界別群眾難題最有效的協商，界別協商一般以界別為限，多為市縣發展問題的協商。此外，政協“協商在線”云平臺，也為數字協商奠定了基礎，盡管只有38位委員常態化使用政協“協商在線”，但溫州市數字政協建設已有成效，能夠在云端實現提案過程標準化、建言精準化、協商全程化、管理智能化。

表2  政協委員參與基層治理的陣地與平臺（單位：個；%）

 （三）政協委員參與基層治理的方式

 政協委員依托“請你來協商”“民生議事堂”“協商驛站”等平臺參與基層協商，在參與過程中，主要通過參與基層工作會議、調研走訪、協商議事會以及座談會等與群眾面對面協商。從130個有效樣本數據中發現，有26個委員每周參與治理事務，還有26位委員每月參與基層協商活動，占比均為20.00%，“協商驛站”明確每月一次民情接待日，這也說明了駐站委員至少每月下村一次。從實際訪談情況來看，更多的委員參與基層事務更為頻繁，每周下村是常態，因此不定期下村參與基層事務協商以及基層工作的委員占比最多，為50.80%（見表3）。如J村Dong書記說道：“我是這個社區的書記，也是政協委員，我天天都在協商，‘協商驛站’建立前，我們在大廳協商；驛站建立后，駐站委員增加了2人，協商的力量更強大。但在驛站，我是委員，以委員身份參與協商?！?/span>

 從政協委員參與基層治理的具體方式來看，69個（53.07%）委員通過參加工作會議來說參與基層事務，在主題會議中為基層重大決策事項建言獻策，從訪談中，我們知道：政協委員參與基層的工作會議，一般為村級、跨村或需要鎮街委員履職小組同時參與的會議，包括但不限于某項改革推進情況、村社重大發展事項、試點政策推進情況等。通過調研走訪的委員有111位，所占比重最多為85.38%，在“沒有調研就沒有發言權”“不調研不建言”的要求下，我們所訪談的每一位委員都提到實地調研、進村入戶、走訪群眾是常態中的常態，這也說明，通過調研走訪來收集民情社意也是政協委員收集議題的主要下訪渠道。66.92%的政協委員通過參加專門的協商議事會參與基層相關事務，尤其是受邀參與村社治理中面臨的難點、痛點問題協商；還有66.15%的政協委員參與日常的座談會，日常座談會多為“群眾提，委員答”，以了解群眾的需求。

表3  政協委員參與基層治理的方式（單位：個；%）

 （四）政協委員參與基層協商的類型

 聯動式協商在基層愈加突顯。一般說來，協商不是單一的，需要雙方甚至多方進行協商；不過，政協委員深入基層協商強化了聯動性，也增加了協商的難度。一是跨區域的聯動協商。既具有地域的聯動也包括協商主體的聯動，從而極具復雜性和難度的協商。二是黨政群參與協商，橫向規范協商形式、制定計劃、參加范圍、協商程序、工作機制等五個方面，縱向規范專題協商、對口協商、界別協商、重點提案辦理協商等各種類型，形成涵蓋協商“前—中—后”的一整套工作機制。

 130位政協委員對于當前的協商模式和類型表達出了較為明顯的傾向。有18位政協委員傾向于直接“與民協商”，占比為13.80%，這也反映出了政協委員深入群眾的需求。其次，39位委員傾向于“政協委員+村社干部+村/居民”協商，一般來看，這是最常見的多元協商主體組合模式，群眾的利益表達、干部的中間協同、委員的建言獻策，能夠保障“事出有商，商則有議，議后有反饋”。有專家學者認為，基層協商是“干部拍板，群眾走流程”，暴露出基層引導協商、控制協商從而出現形式協商的問題，但僅有10位委員認為在參與基層協商時可以不需要村干部的參與，僅由“政協委員+人大代表+村/居民”組合協商即可，這反映了盡管村干部在基層協商中可能擁有較大的決策權，但協商治理中仍然需要村干部的參與。從受訪的130委員中，63位委員傾向于融合協商，即“政協委員+人大代表+村社干部+村/居民”，所占比例為48.50%（見表4）。例如J社區打造多元主體協商，由2名駐站委員、7名常駐議事團、5名特邀議事嘉賓組成，其中7名常駐議事團由3名黨員代表、2名居民代表、2名物業代表共同組成；從村社訪談中，我們還發現：各平臺、各組織往村社“下沉”較為常見，初衷是依靠不同組織力量和資源助力基層實現有效治理，但下沉的同時，“各類掛牌”“建站”出現冗余。例如，L社區一面墻，一個辦公室，掛滿多個站點、中心建設的牌子；L社區就整治老舊車庫問題，需要與不同主體進行協商，造成重復協商的負擔和基層資源的浪費。

表4  政協委員參與基層協商的類型（單位：個；%）

 （五）政協委員參與基層事務

 “政協委員工作室”“政協委員履職小組”“協商驛站”等，本身是政協委員聯系基層群眾的平臺，而不是參與基層治理的具體路徑。只有明確政協委員參與基層治理的具體路徑，才能使政協委員在基層治理中不越位、不錯位、不失位，發揮應有作用，助力基層治理。政協委員參與基層治理的最優路徑是通過參與基層事務履行其職能。有80位委員（61.54%）參與村級事務是發展村級/社區協商文化，政協協商是一種軟協商，一種軟治理，在很大程度上表現為民主協商氛圍建立、協商民主以及協商文化發展。64位委員在履職過程中，幫助集體經濟發展項目，所占比例為49.23%，尤其是經濟界別中開公司、辦企業、做工廠等有實力的委員，有效幫助村社高質量振興。例如，L社區駐站委員在疫情期間，利用其開醫藥公司的資源，幫助社區聯系醫藥物質，成功解決群眾用藥難的問題。書記表示，“如果沒有設協商驛站，就沒有駐站委員；沒有駐站委員，鎮街委員管不了這么多的村和社區。去年要是沒有委員幫忙，我們村不可能那么及時地獲得消毒液、藥品和口罩，群眾也無法獲得幫助?！边€有59位委員參與村社重大事項協商并建言獻策，占比為45.38%，這從側面驗證了政協委員參與基層治理的履職職能；39位委員主要監督村莊重大事項，從訪談中了解到，委員直接參與重大事項協商以及重大事項監督，但并不總是受邀參與。每個鎮街根據規模大小和發展情況，政協委員履職小組一般14-26名，每個村社駐站委員2名，從人員配備來看，政協委員直接參與基層事務存在較大困難。

 “小微協商”或“微協商”成為近年來基層協商的最大亮點，協商內容更多的是民生問題。例如，龍灣區創新“街頭巷尾商商量”，有效解決電瓶車飛線違規充電、樓梯間消防通道占道等6件民生實事。從表5的數據中也可以看到，有43名委員日常走訪入戶，在集題過程中為群眾調解矛盾糾紛，不同于以往“協商大事、協商難事、協商眾人事”，群眾反映說，他們由原來的“要我協商”，變成現在的“我要協商”。政協委員一竿子插到底，深入基層，到人民群眾中間，從“微協商”角度，以平等方式進行交流對話協商，這是將協商民主精神落到實處，富有成效的關鍵一招。對于加強政協與基層聯系，達到上下溝通貫通融通，實現真正的基層協商具有十分重要的意義。

表5  政協委員參與基層事務（單位：個；%）

 三、政協委員參與基層治理的困境與融合路徑

 政協委員參與基層治理有其獨特優勢，尤其利用界別資源能夠最直接、最高效的解決群眾最迫切的問題。政協委員是寶庫，因此，委員參與并不是將平臺“一設了之”，也不是將委員“一沉了之”，更不是將制度“一掛了之”。

 （一）政協委員參與基層治理的困境

 從訪談當中，我們了解到通過“民生議事堂”“協商驛站”平臺，委員真實解決群眾“急難愁盼”問題的鮮活案例，但從130位委員的數據中，也反映出當前政協委員參與基層治理的相關問題。

 一是政協委員參與基層治理“力量不足”。上述案例和數據都反映出：當前，區縣、鎮街、村社三級協商議事平臺建設較好，政協委員實際參與“集題－協商－提案－采納－反饋”等機制完善，如表6所示，仍有57位委員表示參與方式單一，占比為42.31%，這與實際的平臺搭建有所差距。此外，44位委員表示委員參與基層治理的渠道不暢通，盡管“民生議事堂”“協商驛站”平臺建設完整，但就區縣委員人數來看，即使全部下沉至鎮街和村社，委員比例仍不足以滿足所需。例如，O區第十屆政協委員269名，轄鎮街13個，村社197個，在“協商驛站”全覆蓋情況下，平均每個鎮街20.7名委員，平均每個村社1.4名委員。從體量上來看，委員完全下沉存在一定的現實難題。

 二是政協委員參與基層治理“融合不夠”。囿于基層治理對多元主體共同參與的重視，從訪談中，我們能夠頻繁地聽到“三句不理融”，包括場所融、機制融、方式融、協商融、治理融等“融字訣”。但事實上，政協委員長期懸于市縣，給基層留下“開開會、舉舉手、畫畫圈”的刻板印象，“請你來協商”有效改變這一現狀，將協商開在家門口；“民生議事堂”進一步推進委員向鎮街移動，依托委員工作室參與協商議事，實現委員履職；“協商驛站”有效破除委員與群眾之間的物理隔閡，除場所融以外，參與和嵌入、融合仍然有較大的差距。有過半數（59.23%）委員認為政協委員與基層融合度不夠，需要加強政協協商與基層協商的銜接與融合，而不是各自協商。

 三是政協委員參與基層治理“作用不顯”。不可否認，政協委員對基層治理有正向促進作用，但55位（42.31%）委員表示政協委員實際參與基層事務的參與度較低，這可能與當前“協商驛站”暫未全面鋪開、委員多數沉至鎮街有關，以政協為單元的“民生議事堂”和以村社為單元的“協商驛站”有著較大差異。參與度較低也使得政協委員實際參與作用不突出，34位委員（26.15%）表示在參與基層治理過程中，實際參與作用不大，這部分委員多為市縣委員，例如市工會委員、監督執法委員、文藝界委員等，部分沒有真正下沉至基層，對基層治理存在參與度低、貢獻度低、感知度低等問題。

表6  政協委員參與基層治理的困境（單位：%）

 （二）政協委員參與基層治理的融合路徑

 政協委員向基層下沉，全面推進基層協商民主向縱深發展，有不可忽略的價值。它能整體撬動長期以來形成的板結固化狀態，使基層協商民主進入不斷提升、煥發生機活力、現代化的快速通道，政協委員也會得到鍛煉，加強了與基層群眾的密切聯系。93.08%的委員表示“作為委員，能夠了解真實的民情民意”；81.54%的委員認為“參與基層治理，能夠提出高質量建議和議案”；還有52.31%的委員認為“參與基層治理能夠推動政策改革落地”；66.92%的委員堅信“政協委員能夠助力基層有效治理”。因此，政協委員若要真正參與基層治理，還需融進基層、嵌進組織、滲進群眾。

 一是加強黨建引領政協委員參與。政治把握能力是由市縣政協委員在社會生活中的特殊地位決定的，是其政治敏銳性、政治鑒別力、政治洞察力的集中體現，也是衡量市縣政協委員在政治上是否成熟的主要標準。堅持黨的領導是政協開展工作、履行職能、發揮作用的根本保障，創黨建特色品牌，賦能政協高效履職。溫州市政協委員參與在黨建引領下，將政協職能建在第一線，開展黨員代表、群眾代表、政協委員等多元協商，尤其在村社，創新因地制宜的協商方式，如L社區將2名駐站委員納入共治委員會，與黨員、村民共同治理。

 二是將政協委員植入基層群眾中。64.62%的委員認為，政協委員參與基層治理需要委員下沉，但政協委員人數有限，要真正帶動和推進廣大基層協商民主快速高質量發展并非易事。而政協委員多為志愿、自由服務群體，需要在充分調動政協委員下基層的積極性、創造性和引領性。首先，明確鎮街委員工作室工作職責，即每季度至少開展一次讀書學習活動，每月至少報送一條社情民意信息，每季度至少開展一次議事協商活動，每半年為群眾辦一件實事，發揮委員社會影響力。其次，明確村社協商驛站的聯結作用，當前，在政協委員與協商干群之間還缺乏中間人作為“橋梁”和“黏合劑”，建立政協委員下基層的輔助人制度，將委員真正植入到群眾中、植入到基層生活中。

 三是將政協協商嵌入基層組織中。73.08%的委員表示“政協委員參與基層治理需要打通聯系基層的渠道”，基層社會的自發性促使非正式制度的生長，受傳統因素影響，有事好商量，遇到矛盾找調解，再大的事情也越不過“講理”，因此以村委會、老年協會、議事會、說事評理會、金牌調解等組織，開展協商議事活動由來已久。政協委員下基層開展協商不能單兵單線“作戰”，這樣會與原自治協商組織脫節，甚至產生誤會、隔膜、沖突。換言之，政協委員下基層并不是代替原基層協商組織，其目的是一致的，是對原形式的豐富、補充和發展。因此，避免政協委員下基層打亂原基層協商組織工作秩序，很重要的路徑是將政協協商嵌入基層組織，充分借助彼此優勢達到最大優化協商民主效果。

 四是將委員參與融入基層治理中。68.46%的受訪委員提出政協委員參與基層治理需要搭建融合型協商平臺，而不是自顧自協商。政協協商有天然的政治優勢和組織優勢，但政協委員若僅僅是參與每月的接待日，“坐等民意”而非“問需于民”，將無法真正融入基層治理中。搭建融合型平臺關鍵在于將基層協商與政協協商有效銜接，形成一體協商，31.54%的委員對于促進委員與基層融合持積極態度，認為基層有效治理需要政協委員的參與，政協委員參與基層工作更需要融入。但需要思考的是，基層干部也擔心，“事事找委員、回回找街道”使得基層干部能力備受質疑，因此多位社區書記均表示，村社議事協商一般遵循“村里能解決在村里協商，村里協商解決不了找街道，最后再找委員”，從機制上也反映出政協委員融入基層治理還存在較大的思想障礙，需進一步破除群眾參與、干部參與、政協委員參與三方之間的“參與隔閡”。

 五是將政協制度優勢轉化為基層治理效能。人民政協與生俱來就擁有溝通國家權力和社會公眾的政治功能，作為專門協商機構，要通過政協協商與基層協商相銜接，從協商內容、協商形式、協商規則、協商平臺等方面加強探索，更好拓展政協委員參與基層治理的廣度和深度。正如亨廷頓所認為，社會政治參與必然要求政治體系開放，政治體系開放只有走向全面的政治制度化才能保持政治穩定和治理效能。市縣政協在基層治理中已然扎根，健全與完善政協協商與基層協商的聯系與互動，有利于市縣政協在基層治理中充分發揮制度優勢。